專家建議政府出臺詳細周全配套制度和措施突破當前瓶頸

    中山火炬(陽西)園是我省轉移工業園的“模范”之一，但一樣遇到了困難。

　　領先制度設計遇到利益博弈政府推進需出“實招”“狠招”

　　用“貧富不均”來形容廣東目前的產業分布，可能比較貼切。珠三角地區面積僅占全省的1/4，但98%的加工貿易出口集中在這里。對東西兩翼和山區來說，他們非常渴望能承接從珠三角轉移出來的產業。正是看到了這種趨勢和傾向，早在2005年，廣東的省委、省政府已經敏銳地抓住這一產業轉移的苗頭，并且從制度上進行相應的扶持，出臺了《關于我省山區及東西兩翼與珠江三角洲聯手推進產業轉移的意見(試行)》，俗稱“22號文”。

　　經過5年的推進，產業轉移工業園的建設已經初見成效，但是，相對于這一關乎廣東區域協調發展和經濟轉型的戰略舉措而言，現在的進展不能讓人滿意，甚至是有些拖拉，不僅與當初的戰略設想相差甚遠，甚至很多工業園都沒有達到最低的經濟運行標準，有的園區甚至連一個招商項目都沒有，陷入進退兩難的境地。

　　記者了解到，目前廣東的產業轉移園現在墻內開花墻外香，這套制度最終被江蘇拷貝過去以后演繹得更加有聲有色。廣東省內一些官員甚至更愿意拿江蘇模式來證明當年的“22號文”在制度設計上是超前的。

　　探究其原因，卻是各說各理。采訪中，有關方面談到現狀時多少有點“諱莫如深”。但是仔細梳理還是會發現，產業轉移背后的利益博弈，也許是造成癥結的主要原因之一。

　　記者了解到，個別產業轉出地區在產業轉移園建設過程中積極性不高。在園區開發建設過程中，產業轉出地區堅持不投入任何資金，也不承擔任何經濟責任和其他相關責任，堅持雙方合作只是名義上的合作，并不存在任何義務，將共建產業轉移園區當成簡單的“扶貧”行為。同樣，在一些轉入地區也一樣有思想“誤區”。一是有等靠要心理，認為這是省里的重要決策，上面自會推進，地方獨自推進風險太大，不主動聯系轉出地區；另一方面，不少地方政府不敢闖不敢拼，缺乏危機感，缺少超前意識，面臨瓶頸缺乏突破的勇氣。謹小慎微最終束縛了工業園的發展。

　　政府的作用問題同樣發人深省:政府在資源上的分配應該如何更有效。目前廣東在省內欠發達地區分布有24個產業轉移工業園。一種聲音認為，政府不應該把有限的政策和資源“撒胡椒面式”分配到每個園區，而是應該集中資源做好幾個園區承接好轉移的產業，重點支持幾個產業轉移園實現突破。還一種聲音是，目前廣東乃至全國的產業轉移之路并未出現一種成功的模式，因此探路不僅不能收縮戰線，還要加快創新和嘗試的步伐，多一些發展模式來比較。

　　記者幾處采訪中都聽到這樣一種抱怨:“22號文”在實施中，相關部門并未能夠出臺相應的配套措施，一個好的制度成為一紙空文，也讓很多代轉企業陷入觀望狀態。現在一些勞動密集型產業在珠三角確實遇到了困難，那政府能不能出臺一些政策，必要時需要利用一點行政手段，甚至是給予財政上支持，真正出點“實招”、“狠招”，讓那些企業覺得這是實實在在的幫助和支持，真正覺得心里有底，樂意到廣東的山區和東西兩翼發展。反過來，如果不安排好轉移政策，大企業最終可能會選擇跳過廣東的欠發達地區，直接轉移到中西部甚至是國外去。

　　這樣的博弈，還存在于各個其他幾個方面。找準切入點，選準突破口，創新機制和工作方法，真正使企業、轉出地區、轉入地區實現了利益多贏，產業轉移工業園才能突破瓶頸，步入坦途。

　　“小問題”卻纏住了產業大轉移的步伐

　　廣東出臺產業轉移工業園已經了三年了，實際效果如何?近日，記者專門走訪了廣東第一個掛牌的產業轉移工業園———東莞石龍(始興)產業轉移工業園和最符合產業轉移“廣東模式”的中山火炬(陽西)產業轉移工業園，同時實地采訪了珠三角幾個主要的產業轉移轉出地，試圖厘清這場產業大轉移背后的利益鏈條及目前所遇到的一些梗阻，為我們今后的產業轉移工作尋找一點啟示。

    一邊是制度設計創新領先全國，一邊是實際推進面臨“四難”

　　“我們的工作進展目前在省內應該是領先的，但現在也有一種走到十字路口的感覺，接下來怎么走，我們確實要好好思考一下了。”中山火炬(陽西)產業轉移工業園管委會負責人李晶對記者坦言。

　　李晶的名片一面印著:中山火炬城建開發有限公司總監，另一面則印著:廣東省中山火炬(陽西)產業轉移工業園管委會、陽江市中陽聯合發展有限公司總監。這張名片恰恰演繹了一種當前紅遍全國的產業轉移園區模式。作為全資國有企業的負責人，受中山火炬高新區的指派，李晶負責把中山火炬的產業對口轉移把陽西，同時把一整套的管理體制、人才等模式“移植”到陽西。省政府一位領導曾經把他們的合作模式概括為:政府出牌子，企業派班子、出路子、出票子。這一模式，也被認為是最接近“22號文”制度的標本。

　　“陽西模式”也得到了廣東有關部門的肯定。但李晶問，“你們想聽真話還是好話?”他說，中山火炬(陽西)轉移園盡管現在已經取得一定成果，但實際上現在也走到了一個尷尬的局面，他用四個“難”來概括目前產業轉移園內的境況:首先是招商難，招到商后動工難，動完工以后轉移難，轉移了以后投產又難。盡管從統計數字上看，省內幾個主要的產業轉移園區招商工作比較理想，“但是應該說距離我們對產業轉移這項工作的預期還存在距離。這路怎么走，還應繼續探。”

　　一邊是虛位以待園區嗷嗷待哺，一邊是待轉企業找不到合適“新窩”

　　“這三年來，我們在轉移工業園招商引資方面花了很多的精力，先后舉辦了十幾場招商引資的大會，先后有上百批客商到陽西區參觀考察。”成果如何呢?目前落實的只有20家企業和項目，“照我看，真正嚴格來看，屬于產業轉型的企業只有一兩家。”

　　李晶的“嚴格”是指真正已經實施了轉移，產業從對應的珠三角地區遷入轉移園的項目。而全省轉移園統計進度中只是買了地或建了廠房卻未遷入生產的，一律不算真正的轉移。

　　當然，也有人不認同李晶的觀點，他們認為產業轉移是個很漫長的過程，一個地區的產業轉出和轉入同步進行的，廣東真正實施產業轉移工作不過3年，以目前項目進度來判斷轉移成功不是很客觀。

　　但是，不久前一場失敗的招商引資會更讓李晶對于產業轉移工作的艱巨性看得更為清楚。

　　去年8月份，中山火炬開發區和省臺辦聯辦了一場規模盛大的投資會。“但是目前一家都沒來成。”李晶很無奈。“我們也很奇怪，既然有數據說有企業外遷，政府支持轉移的呼聲又那么大，為什么就沒有企業轉到我們這兒來呢?”

　　廣東鞋業廠商會負責人告訴記者，目前廣東制鞋業大都集中在珠三角地區，近年來雖然政府層面推動了一部分鞋企向山區兩翼轉移，但事實上進展并不快，只有惠東女鞋基地稍顯氣候。

　　一邊是企業想轉未轉，一邊是配套政策仍未跟上

　　有人認為在產業轉移工作上完全依靠市場是行不通的。記者了解到，“22號文”對產業轉移園區的建設、管理以及利益分配等都提出了指導意見，但并不作具體的硬性規定，把合作的空間留給雙方，堅持市場化運作。

　　一位深入研究過“22號文”的學者認為，“22號文”在設計是比較科學的，甚至也考慮到了產業輸入地和承接地之間在GDP、利潤等方面的分成，解放輸出地與輸入地之間的利益分配問題。但它把主要的問題交給了市場，過于強調市場調控。他認為，在市場失靈的情況下，政府應該強勢推動，打破基層政府在觀念上的局限，打破企業在市場競爭中的惰性。

　　江蘇在拷貝“22號文”制度時，則跳過了利益分配，由省政府通過行政強勢“指婚”，把江蘇最富的市和最窮的市結成對，把第二富的市和倒數第二窮的市結成對，以此類推。園區產生的利稅全部投入園區再建設。“我基層工作的感覺是，現在解決問題的關鍵是，政府應該多出臺配套政策，要著眼于如何調動企業自主轉移上。”李晶直言。

    “廣東模式”市場化方向沒錯但要多點“手段”

　　中國社會科學院馬克思主義研究院研究員辛向陽在最近幾年里多次在廣東實地調研珠三角經濟轉型。他認為，廣東可以通過制定產業發展規劃，建立經濟規章制度，或者考慮設立產業轉移補償金等方式來推動產業轉移，“現在廣東的經濟已經高度市場化，考慮問題應該從經濟規律的角度出發，不要走回頭路。”

　　轉型不能定什么模式，還是應多種方式并存

　　記者(以下簡稱“記”):目前國內的產業集群化趨勢比較明顯，您怎么看待這一現象對產業轉型的作用?

　　辛向陽(以下簡稱“辛”):企業的集群式發展，有助于企業之間的協作關系，形成產業鏈，并降低成本，這對中國的經濟轉型很有幫助。但中國的集群式產業，現在呈點狀分布，還沒有連成片。而且，分散式的企業發展模式，還是有其自身的優勢，靈活輕巧，可以因地制宜，一些對資源需求量不大的企業還是會選擇這種發展模式。所以具體以哪個模式好，我認為還是要多種方式并存。

　　“廣東模式”市場化程度高是好事，不要走回頭路

　　記:目前珠三角地區提出推進產業轉移，但是有些企業仍在觀望中。有人提出倚重于市場調節的“廣東模式”在產業轉移中市場失靈了，呼吁政府應該強勢介入。“江蘇模式”就是通過行政手段，讓一個發達地區市和欠發達地區市結對，效果很好。您怎么看?

　　辛:廣東的市場化程度高是好事，企業不愿意走也是因為你的市場環境好，實際上企業對市場環境的要求是很刁的。現在廣東市場程度已經發展到這么高，就不適合回過頭再去用行政手段干預。

　　這也需要政府有較高的市場調節能力，我認為廣東可以從以下這幾點來做:第一，制定產業發展規劃，以產業發展規劃來引導產業的轉移，用這種經濟手段來達到行政手段的效果；第二，建立經濟規章制度，就好像制度密集型企業，他們是以高效的經濟制度發展起來的，包括研發，產權市場，金融，文化創意產業這類產業，他們的發展都是以經濟制度為依托的，像這類產業一旦發展起來，市場就會自動淘汰那些落后的企業，通過發展新型，具有潛力的企業，來吸引產業自動轉移；第三，可以考慮設立產業轉移補償金，杠桿調節，其實就好像拆遷問題一樣，應該給予適當的補償金。現在廣東的經濟已經高度市場化，考慮問題應該從經濟規律的角度出發，不要走回頭路。

　　勞動密集型產業未來幾十年仍然是基礎產業，應全方位發展

    記:最近林毅夫稱中國仍應該發展勞動密集型產業，但是成本上升、人民幣升值以及新勞動法的實施等，讓很多依賴勞動密集型產業發展起來的地區開始感到了壓力。我們應該怎么看待勞動密集型產業。

　　辛:應該說，勞動密集型產業在中國還是有很大發展空間的。首先考慮到中國具體的國情，發展勞動密集型企業還是很有必要的，中國畢竟是一個人口大國，其次，在十七大會議上，提出了要實施擴大就業的戰略，發展勞動密集型企業就是有效解決就業問題的途徑。中國的勞動密集型產業，還是很多樣化的，有比較低端的勞動密集型，也有很多高端的勞動密集型，要全面地看。

　　在未來幾十年，勞動密集型產業仍然是基礎產業，而且應該是低端、中端、高端全方位地發展。

　　缺少資金難鋪開基礎建設

　　首家轉移工業園入園項目為零

　　東莞石龍(始興)產業轉移工業園是廣東第一個產業轉移工業園。奇怪的是，記者從省經貿委拿到的一份截止到今年1月份的“省產業工業園建設進展表”上，當初風風火火大張旗鼓搞起來的東莞石龍(始興)產業轉移工業園已建設入園項目卻為零。

　　李晶認為，要推進產業轉移園區的建設，還應該做好“戴帽”工作。

　　他拿財政資金到位舉例。目前，廣東在扶持產業轉移園區上，是把財政資金撥付給地級市。“經過一級一級分撥，資金投入已經大打折扣了，可是園區外圍當地政府所要投入的基礎設施經費卻相當龐大。譬如陽西縣里從高速公路出口路經轉移園的織塘路總投資額就到1.5個億，而陽西縣一年財政收入也不過9600萬，所以織塘路修了兩年都沒修完。”

    樂昌產業轉移園也碰到了同樣的難題。據測算園區首期開發建設1600多畝需要投入基礎設施資金約4800萬元。而目前，韶關市把省、韶關市支持投入園區基礎設施建設資金和自身配套資金加起來，只籌集約2100萬元(不含平整土地費用)。由于資金投入不足，基礎設施建設速度進展緩慢，只能逐步推進。

　　織塘路和樂昌園區的尷尬不是個別現象。所以李晶提出，財政資金要“戴帽”，直接撥到園區專款專用，實行專項跟蹤審計。

　　擔心轉移工業園不夠好

　　大企業選擇“擠”在珠三角

　　李晶和他的同事們跟蹤了中山的一家鞋企兩年多。這家臺資企業是出口美國最大的工作鞋企業，在中山就有兩萬多員工，屬于李晶他們轉移園的重點工作對象。

　　據知情人士介紹，這家鞋企確實有轉移的動機，也一直到處找地方轉移，去越南看過，去廣西、四川、湖南、江西考察過，陽西轉移園都去4、5次。最近的說法是，通佳決定哪里都不轉了，多種權衡后，感覺還不如開源節流留在珠三角。

　　這種現象其實很普遍。一些有實力的大企業，即便面臨著重重困難，但現在仍在觀望。一方面是觀望行業環境，另一方面是觀望政策。它代表的其實是一個珠三角該轉未轉企業的集體心態:不敢轉。業內分析，這種“不敢轉”心態主要還是找不到合適的“新窩”，或者說，我們目前為他們提供的產業轉移園這個“窩”，還不盡如他們的意。

　　廣東省經貿委調查發現，現有一些產業轉移工業園規模不大，根本無法滿足珠三角一些大型企業和產業鏈條整體搬遷的需要。

　　“我們希望省里出臺實實在在的配套文件。”在離開李晶的辦公室不久后，記者突然接到李晶的短信。他專程告訴記者，他看到了近日南方日報發表有關廣東省委、省政府將出臺產業、勞動力雙轉移新政，以推進產業升級和區域協調發展，他對此感到非常振奮。