華南理工大學公共政策研究院副研究員

最近筆者和團隊成員到廣東、福建兩地的幾個紡織鞋服的產業集群調研，一個直觀的感受是產業本身具有明顯的“非正規”特點，這種非正規性不僅體現在空間形態上，還體現在工具、用工和管理等各個方面。

令筆者費解的是，紡織鞋服在中國實際上是一個發展了幾十年，十分成熟的產業，為什么依然會看起來如此“不正規”?即使位于廣州城市中心地區或福建百強縣核心區域的產業集群，亦是如此。這種非正規性，帶來各種治理問題，也讓政府很頭疼，試圖通過推進產業轉移和合規化等手段來改變這一現狀。

經過深入調研和討論后，我們發現非正規經濟是紡織鞋服產業集群的一個內生特點，發揮著不可替代的作用，構成當前紡織鞋服產業維持競爭力的基礎，要從產業發展的需要出發來認識和應對非正規經濟，不可“一清了之”。

城中村的繡花廠和燙鉆廠

非正規經濟的內涵

紡織鞋服產業集群的主體是中小微企業。據統計，2021年，我國服裝產業集群共有企業142526戶，共有企業142526戶，其中規模以上企業共4259戶，僅占比2.99%[1]。除此之外，還有大量個體戶，大多是家庭作坊。以某休閑服裝產業集群為例，該集群制衣及配套企業共527家，其中有限公司210家，個體戶317家。此外，還有不少沒有進行工商登記、未納統的家庭作坊。

非正規的特點集中體現在小微企業和個體戶上，尤其是家庭作坊上。因為紡織鞋服產業的上中下游存在較大差異，非正規經濟主要集中在中游——鞋服加工和制造環節，這一環節的從業者以中小微企業、個體戶和家庭作坊為主。其非正規性主要體現在以下幾點：

其一，生產空間的非正規性。紡織鞋服產業集群中的小微企業和家庭作坊，大多集中在城中村或者城郊村。與工業園區不同，產居混合是這一空間的主要特點，表現為工廠和住宅插花式的分布上，存在大量“三合一(吃、住與生產在同一棟房子里)”和“二合一(住和生產在同一棟房子里)”的建筑。

因為空間狹小，廠房內幾乎被填滿，包括那些不應該堆放雜物或者材料的空間，甚至有大量生產活動會需要外溢到公共空間。超廠經營的情況十分普遍，很多老板招工和找客戶也都沒有專門的空間，因此在村莊中的公共場所，隨處可見招工和找客戶的企業主或者家庭作坊主。

生產空間的非正規性還體現在環保、消防和安全等設施方面。很多廠房所在的土地和建筑本身都處于不合規的狀態。這主要是因為城中村大量廠房和民宅是在土地管理沒有那么嚴格的時期“搶建”起來的，廠房建設的各種標準和要求也都比較低。尤其是民營經濟發達、土地管理嚴格前土地開發強度已經較高的地區，廣東和福建沿海地區都屬于這一類型。

產居混合

其二，用工的非正規性。一個典型的表現是，這類企業買社保的人和實際工作的人之間相差較大，大量工人是計件的臨時工人。我們調研的一個200多人的制衣廠，只有45人是買社保的，主要是少數管理人員和技術崗位，其他尤其是負責熨燙、包裝等后整理環節的工人都是臨時工人，包括長期在工廠做的計件臨時工和一些暑期工。

一些家庭作坊，基本上除了老板和家人以外，其他都是臨時工人，而且非常不穩定。在廣東的幾個制衣村，包括大塘和康鷺片區，都存在集中或者分散的零工市場。很多分散在道路兩旁，也有一些約定俗成的集中招工場所。一些地區地方政府為了減少占道招工，已經開始設置一些專門的招工場所。在網絡逐漸發達的當下，城中村也有一些由服裝廠老板和臨工組成的微信群。

實際上，即使是主要以正規就業為主的企業，也有很多非正規性的用工策略，集中表現為管理人員身兼多職。我們調查到的福建一個制鞋企業，該企業有400多個工人，產值2個億，納稅1000多萬，工人的個稅都交的。為了降低管理成本，老板自己就是身兼多職，基本上一年到頭都在一線，雖然有廠長和技術員，但實際上承擔了很多廠長和技術員的職能，甚至采購都自己做。其他管理崗位也是如此，一是出于成本考慮，一是出于人才培養的考慮。還一種間接的非正規用工的方式，即在訂單突然增加的情況下，相對正規的中型企業會將訂單外發給以臨時用工為主的小微企業或者家庭作坊。

在紡織服裝產業內部，泳裝行業因為具有明顯的季節性，因此用工方面的非正規性尤其明顯，工人兼業即忙時在泳裝廠工作，閑時到其他類型的服裝制造企業工作的情況非常普遍。

非正規用工

其三，生產和生活工具的非正規性。大量的自行車、電動車和改裝板車在產業集聚區——城中村的街巷中穿行，也是一種常態。這些車都裝載著超過他們承載力的貨物，在擁擠的街道中尋找縫隙，快速穿梭。城中村擁擠的空間和狹窄的道路，使得他們不得不如此。

生活工具的使用也具有非正規性，小電驢是他們的生產工具，同時作為重要的生活工具，極為典型，包括飛線充電和更換不合規的電池等。居住在城中村的產業工人，違規使用熱得快，使用不合規的煤氣灶的情況也十分普遍。

制衣村的運輸工具

其四，交易的非正規性。不開票是交易非正規的主要表現。對于很多從事紡織服裝的個體戶尤其是家庭作坊而言，不開票是一種常態。對于政府而言，這意味著大量產值無法納統，其直接后果是稅收流失。

其五，相關商服業的非正規性。服務于紡織鞋服產業集群發展的商服業同樣具有非正規性。商服業發展過程中，空間使用的非正規性，同樣存在。在城中村，經常會出現這樣的情況：一個餐館雖然出租給了一個主體，但是卻有兩個經營者，晚上是一個老板賣燒烤，早上是一個老板賣早餐。流動攤販則是非正規經營的典型，在城中村也是一種常態。

不僅如此，大部分城中村的商服業經營主體是兼業的。無論是在廣東還是福建，都存在便利店老板在做一些紡織鞋服小手工的情況。福建的一個便利店老板告訴我們，她基本上每天都會去周邊的家庭作坊問有沒有訂單可以做，也有一些家庭作坊老板主要就是跑訂單，然后將訂單分發給周邊兼業做加工的經營者。

此外，還有一些商服業因為是服務于城中村大量產業工人的某些需求，因此在內容上也具有非正規性，包括黃賭等。雖然經歷過不斷的整治和清理，這類場所逐漸減少，但是因為一些需求本身的客觀存在，這類活動依然還會發生，只是變得更加隱蔽。

為什么非正規是內生的?

可以說，紡織服裝產業的非正規性體現在與之相關的生產和產業工人生活的方方面面。從紡織服裝產業的特點來看，這一特點是內生的，即我國要發展紡織服裝產業，要提升紡織服裝產業的競爭力，就需要依托“非正規經濟”。

(1)降本

一個關鍵的原因是，紡織鞋服是一個低附加值產業，主要依托成本領先來提升競爭力。高度成熟、技術含量和門檻極低的鞋服制造尤其明顯。

據統計，2021年，服裝產業集群規上和規下企業銷售利潤率的中位數為4.86%，規上企業為4.6%，而規下企業為4.18%[2]。對于從業者而言，只有通過各種方式——包括資源的非正規使用來控制成本，才能夠保住微薄的利潤。非正規經濟運行過程中，其降低成本的關鍵機制是通過“非專用性”，來提升人力、物力的利用率。為了降低成本，所有和產業發展相關的資源大多都會被用到極致。

不僅如此，因為鞋服制造是非標品，無法通過規模化、自動化和數字化等方式來降低成本，加強了其對非正規經濟運行過程中各種降低成本策略的依賴。這一點，從紡織鞋服內部不同環節的對比就可以看出。

和鞋服制造相比，紡織品屬于初級產品，相對標準化程度高，因此其降低成本的重要策略是通過自動化和數字化的方式，即擺脫對勞動力的依賴，實現成本降低。但是鞋服制造的產品是非標品，很多環節都沒有辦法實現資本、技術對勞動力的替代。鞋業尤為典型，鞋業尤其是運動鞋是長工藝，包括290多個環節，后跟包邊、滾邊等操作都高度依賴手工。在勞動力成本和房租等成本剛性基礎上，只有通過資源的非正規使用來降低成本，這種策略使用的越極致，成本控制能力越強，競爭力也會相應提升。

(2)波動

這一產業大部分企業訂單和收益的波動大，進一步強化了這一產業的非正規經濟屬性。一方面是因為這一產業屬于門檻較低的強競爭行業，從業主體不僅多而且進入、退出十分頻繁，訂單在不同經營者之間流動的情況十分普遍;一方面是因為紡織鞋服產業網絡既寬又長[3]，從業主體眾多，初始產品需求剛性化、最終消費品的需求彈性，長鞭效應明顯，進一步加劇了從業者和企業訂單的波動性。

訂單的波動性強，對企業彈性供應提出了高要求，而非正規用工等方式，成為了彈性供應的一種主要方式。只是不同企業彈性供應的策略存在差異。

對于中等規模企業而言，他們往往是通過部分訂單外包而不是購買新的設備、正式雇傭勞動力來應對突然增加的訂單，這樣“好調頭”，因為很可能過段時間訂單就減少了，季節性強，存在明顯淡旺季的產品尤其如此。

而小微企業尤其是家庭作坊，其核心競爭力就是船小好調頭，通過自我雇傭、自我剝削和靈活雇工、將小單不斷拆分等方式，實現極強的彈性供應和生產能力，沉沒成本也非常低。在城中村，圍繞家庭作坊或者小微企業設備、廠房的流轉，本身就存在一個相對成熟的市場，這反映出這類企業的流動性大，也進一步降低了經營主體退出的成本。

廠房招租的小店

(3)小單快反

從紡織服裝產業發展的趨勢看，小單快反逐漸成為主流，非正規經濟本身也因此變得更加重要，尤其是在制造環節。“小單快反”即平臺利用實際市場需求來預測銷售和控制生產。在實時分析跟蹤時尚趨勢的前提下，針對所有SKU(最小存貨單位)都從非常小的訂單開始。每一個SKU一般以100到200件起訂，如果銷售趨勢好則立刻增加訂單，如果銷售不達預期則中止生產，希音是典型代表。

這里主要涉及到的是以銷定產的模式，實際上在以產定銷的計劃單模式下，也出現了小單化和快速反應的趨勢。這不僅是因為消費者需求逐漸個性化，客制化逐漸成為主流的消費趨勢，還因為快本身會加快周轉速度，減少庫存，實現降本增效。實際上很多計劃單也從原來的半年或幾個月變成了一兩個月，甚至15天左右。

在這一趨勢下，訂單的波動性發展到了極致。為應對波動性，小微企業和家庭作坊的存在變得更加重要。小微企業和家庭作坊具有非正規性的各種降低成本策略，也因此變得更加重要。除了通過發展非正規經濟這一方式以外，依托產業集群的集聚優勢，也是其快速反應和降低成本的重要手段。

因此，在廣東和福建等地，就出現了大量小微企業、家庭作坊為主體，鞋材市場或者服裝面料、輔料市場非常發達的產業集聚區，這些小微企業依托產業集聚的優勢，能夠實現快速和小單采購，從而實現快速小單生產。即使在勞動力和空間成本不斷上升的背景下，也能夠依托非正規經濟和集群優勢，保持其競爭力。而大量小微企業、家庭作坊作為鞋服材料主要是輔料的生產者，同時是鞋服面料、輔料市場的重要消費者，在托舉整個面料、輔料市場發展層面發揮著重要貢獻。從這個意義上說，非正規經濟是紡織鞋服產業集群的內生特點，成為產業集群競爭力提升的關鍵環節。

以下是研究者關于位于海珠區這一紡織服裝產業集群的描述，筆者認為相對全面的呈現了這一產業集群包括非正規經濟的貢獻：

康鷺“制衣村”的神話是，白天制衣廠接到訂單，第二天早上6點鐘，成品衣就會出現在廣州十三行、南城萬佳、沙河等大型服裝批發市場。過去的30年里，由于緊鄰處于紡織商圈核心位置的中大布匹市場，且擁有廉價及管理寬松的租賃空間，廣州康樂和鷺江兩村內部以流動人口為主體創辦的服裝制造業蓬勃發展，創造了全國規模最大的紡織品專業市場集群[4]。

其意外后果是，這一產業集群越發達，小微企業、家庭作坊的集聚性越明顯，非正規經濟的密度越高，其負外部性也越大，讓地方政府和當地群眾“又愛又厭”。

如何對待非正規經濟?

不同主體因為從這一充滿活力且充滿問題的，具有典型非正規經濟特點的產業集聚區受益和受損程度不同，因此對其態度也存在差異。認識非正規經濟的貢獻和紡織鞋服傳統產業集群高質量發展的規律，發現公共利益所在，同時找到不同主體利用協同實現的機制，是我們正確對待非正規經濟的前提。

(1)充滿爭議

對于地方政府而言，紡織鞋服產業往往作為戰略性支柱產業存在。2019年，廣東省全省輕工紡織產業規模以上企業實現工業增加值6383.5億元，完成主營業務收入26775.2億元，約占全省制造業主營業務收入的20%[5]。不僅如此，因為能夠解決就業問題，城市人氣旺盛，還會帶動其他商貿業發展。

其問題在于，相比于戰新產業，其稅收貢獻十分有限(非正規性決定了大量經濟活動無法納統)，占地面積大。而且因為紡織服裝作為改革開放后沿海發達地區的初始產業集群，往往比較成熟，集中分布在城市核心和區位條件極好的地帶。這些區域人口密度高，非正規經濟的負外部性也會因此被放大。而土地再開發的價值也極高，意味著城中村改造后發展高端商服業，會帶來土地財政和短期內的經濟增長。

其結果是在地方政府合規化壓力，主要表現為安全等方面的問責力度不斷加大，經濟增長考核和被問責的壓力不斷加大的情況下，地方政府都希望能夠將產業集群轉走，實現“騰籠換鳥”。在新產業發展空間相對較大，對紡織鞋服產業的依賴度較低，且負外部性問題突出的地區，地方政府的這種動力更強。

從業者和為產業集群提供配套服務的主體是主要的受益者，他們自然是支持的。發展非正規經濟，本質上也是一種成本轉嫁策略，一部分被生活在其中且直接或者間接從中受益的人分攤，還有很大一部分由生活在周邊但是并不從中受益的人分攤。前者的態度取決于受益和受損是均衡的，還是有所偏重。后者則是主要的反對者，比如在周邊購買房產但是不在產業集群工作，希望地價上漲，對生活品質有高要求的群體。當然還有很多人因為受益和受損的感知程度存在差異，會出現受益超過受損的群體持反對意見的情況，中立者也不少。

還有一部分成本則是由公共財政來分攤，主要是支撐城中村和產業集群運營的支出超出其財稅貢獻的部分。因為相對于戰新產業，傳統產業集群往往更深層次的嵌入到城市經濟發展中，其貢獻包括對(非正規)就業和城市商服業發展的貢獻，往往無法進行準確的統計，因此其成本實際上比較難以測算，具有模糊性。這種模糊性本身，也是其充滿爭議的重要原因，是各地政府在騰退紡織產業集群問題上比較猶豫的重要原因之一。

小微企業和家庭作坊的參與增加了產業發展的盲目性，是其被詬病的另一重要原因，對一些從業者尤其是從事正規經營的從業者而言，產生了不良影響。但不可忽視的是，這種非正規經濟，制造了一種強競爭的格局，雖然定期會出現產能過剩，但也給市場提供了豐富的、廉價的消費品，對于大眾而言，其貢獻同樣不應該被忽視。

在當前關于這一產業集群主要是非正規經濟的負外部性關注較多的情況下，解決這一問題，需要我們更為深入的認識其貢獻，尤其是所謂非正規經濟的貢獻，還要考慮產業發展的規律。

(2)非正規經濟的經濟、社會價值

前文已經提到，非城規經濟對紡織鞋服這類傳統產業集群高質量發展發揮著重要作用，其貢獻不僅體現在面料、輔料市場和小微企業的相互促進上，還體現在產業集群內大中小規模企業、頭部腰部和尾部企業的相互促進和協同上。

頭部企業為了提升競爭力，需要組織供應商提升柔性生產和快速反應的能力，但頭部企業能夠組織的供應商有限，其彈性生產能力和快速反應能力也有限。在小單快反時代，尤其是如此，中等規模企業通過外發或資源整合、分散投資的方式，組織眾多小微企業和家庭作坊，從而提升彈性生產和快速反應能力，是整個產業鏈上不同企業協同發展，從而提升整個產業集群在全國、甚至全球競爭力的關鍵。

事實上，非正規經濟的貢獻遠不止此，還包括對和產業集群運行相關的商服業發展，尤其是就業方面的貢獻。據統計，2021年服裝產業集群企業共吸納從業人數295萬人，其中規下企業的從業人數超過200萬。僅僅海珠康鷺片區，作為廣州最有名的制衣村之一，下轄康樂村和鷺江村，這里占地僅約一平方公里，卻有制衣廠和倉儲企業5200多家，聚集了超過30萬制衣行業從業者，95%以上是外來人口，大部分人來自湖北，坊間又稱為“湖北村”[6]。

如果將服務于紡織鞋服產業集群的商服務納入統計，其貢獻遠不止于此。我們調研的晉江M鎮作為全球知名的運動鞋產業大鎮，該鎮區域面積為38.4平方千米，戶籍人口只有7萬人，但年產旅游運動鞋8.7億雙，占全國總產量的40%、世界總產量的20%，擁有制鞋大中小企業3000多家，從事鞋材貿易的主體有4000多家，從業人數19.5萬人。疫情期間做了深入的排查才了解到常住人口實際上超過42萬，單位面積的人口密度極高，而且大部分人的就業都與鞋業發展有著直接或者間接的關系。

某種意義上，這些地區不僅推進了城市經濟帶的發展，還解決了大部分中西部農民家庭的積累和發展問題，是推進區域協調發展的主戰場。產業集聚區不僅為外來農民工提供了就業機會，還提供了大量發展機會。

無論是廣東還是福建的產業集聚區，都存在這一情況，一代創業者主要是本地人在2008年左右大多都退出生產環節，部分開始做房東，部分開始從事貿易，二代創業者則主要是外地人，以湖北、江西和四川等地為主，這些創業者又將家鄉的人帶過來就業和發展。

此外，發達地區不斷提升公共服務的開放性，在晉江M鎮，產業工人的小孩就學基本實現了全覆蓋;一些企業為產業工人提供帶有家庭房的宿舍;還有的企業包吃包住;使產業工人能夠舉家在產業集聚區以較低的成本生產和生活，同時解決孩子教育問題。

社區化廠區

(3)產業轉移的時機不對

鑒于非正規經濟的經濟、社會貢獻，在推進產業集群高質量發展的過程中，要兼顧非正規經濟發展的需要。但合規化運動和經濟增長的壓力，使得地方政府不得不推動非正規經濟的轉移，加強對非正規經濟的治理強度。一個折中的方案是，通過劃定產業轉移承接區域，加強對產業轉移的統籌和引導，整體性的推動產業集群就近轉移。

但是結合實踐來看，卻不得不面臨以下挑戰：其一，產業集群涉及的主體非常多，尤其是非正規經濟部分。主體多，來自于不同地方，統籌和引導產業轉移的難度大。在地方強力推行產業轉移的過程中，因為用地和年齡等問題，回到家鄉是大部分從業者的選擇之一，其結果是原本集中在一個鎮甚至一兩個村的產業集群，分散到中西部地區的不同省份或者同一省份的不同縣市，產業的規模和集聚效應難以實現。

其二，產業集群內部協作的關系、空間利用秩序等經歷了一個自發形成和生態不斷完善的過程，這一點在產業轉移中很少被考慮，而且產業生態的打造非常大。建設標準化的產業園區，是統籌和引導產業集群的主要方式之一，但是標準化的空間無法承接產業集群的復雜、多元化的空間需求。

其三，龍頭企業的帶動作用有限。通過龍頭企業招引，來推動產業集群也是當前推進產業集群整體轉移的一種策略，但是這一方式往往更加適用于附加值高、產業集中度高的戰新產業，而不是適用于十分成熟、主體多且附加值低傳統產業集群。

這一方面是因為龍頭企業及其供應商高度依賴產業集群本身，龍頭企業的供應商是分散的，一個供應商可能要供應很多家，當龍頭企業的轉移比較分散的情況下，供應商就會失去轉移的方向和動力。而紡織鞋服產業的某些特點，決定了龍頭企業無法在某個縣市集中，因為中西部的縣市配套能力有限，而且一旦如此，當地勞動力和土地優勢(土地指標有限)很快就會削弱，轉移的意義也會因此被削弱。

其四，經濟下行期和貿易戰等，導致產業轉移的不確定性加強。中國正在進行或者已經完成的產業轉移，大多都開啟或完成于經濟上行期。這一時期，企業擴產能或者轉移的能力、動力較強，應對風險的能力也更強。但是進入經濟下行期，大部分企業都處于保守狀態，很多企業尤其是外貿企業的未來非常不確定，甚至處于保生存狀態，內貿企業也因為經濟下行疊加外貿轉內貿而進一步承壓，產能過剩問題突出。

以歐美為代表的先發國家，對我國發起的貿易戰已經開啟了很多年，對我國產業集群的發展造成不小沖擊，貿易戰的激烈程度可能會隨著中美關系的動態博弈而變得緊張，一致對外，加強產業的競爭力，才是關鍵。依托現有產業集群的優勢，提升產業集群競爭力，包括產業集聚帶來的小單快反能力和研發設計、品牌孵化能力等，盡量放慢產業外移的速度，占領更高附加值的市場，對于產業集群和我國經濟穩定發展都十分關鍵。因此，無論從國內還是國際的形勢看，這個時候推動不確定性較強的產業轉移，并不是好的時機。

(4)提升非正規經濟的治理能力是關鍵

總的來看，內嵌于產業集群的非正規經濟，無論是對于大城市經濟帶、中西部農村和區域協調發展的貢獻都不可忽視。即使當前這一產業集群的負外部性較多，尤其是分布在城市中心地帶的產業集群，但是考慮到其經濟貢獻、產業轉移的難度和時機不當這一現實問題，不適宜采取推進產業轉移的方式來徹底解決負外部性問題。

在適度降低傳統產業集聚區經濟增長壓力和合規化問責壓力的基礎上，提升非正規經濟的治理能力才是關鍵。和非正規經濟對于產業集群而言具有內生性一樣，負外部性對于非正規經濟而言同樣具有內生性。但是這并不意味著要通過消滅非正規經濟來解決負外部性問題。關鍵是要認識非正規經濟的負外部性發生的機制，從而探索低成本和有效的治理機制。

首先要將治理負外部性，而不是將合規化，作為城市治理和產業治理的主要指標。實際上，現代化進程中，主要表現為城市化和工業化的發展，解決因為人口集聚所引發的各種負外部性問題，是城市治理的常態和重要責任，是測試和考驗地方政府城市治理能力的關鍵指標。在產業集聚區，這一指標的分量尤其重，是衡量地方政府推進經濟有序發展能力的重要指標，是產業有序高效發展的重要保障。

其次要深入到產業集聚區分析非正規經濟的運行規律和負外部性問題產生的原因，探索維系產業高效發展、低成本的治理機制。負外部性問題內嵌于非正規經濟的運行規律中，需要深入到具體的生產空間，和從業者深入接觸，才能夠對這一問題有所理解和認識，找到非正規經濟內部存在合理的部分，也存在不合理的部分。

群眾路線這一工作方法和分類治理變得十分重要。晉江M鎮的實踐給了我們很多啟發。和基層干部訪談，有一個感受是他們對企業和產業集群的情況非常了解，這與當地政府注重營商環境的打造，重視干部經常下企業，為企業即使提供服務，政商關系和諧離不開關系。在推動合規化的進程中，他們又采取了一種較為符合產業發展的方式。以M鎮為例，該鎮在做到底線合規化和保企業生存的基礎上，進入到工廠內部，為企業找到問題發生的主要原因，引導企業制定專門的、低成本的解決方案。以下是基層干部的原話：

我們鎮在安全生產規范的過程中，把握住最重要問題，即劃定底線，指明哪些問題一定不能做，比如通道和三合一，在工廠里面睡覺。其他的硬件設備，稍微緩一緩，給你一點緩沖空間。如果完全按照國家標準，70%的工廠要關掉，很多人都要受到影響。我來M鎮十幾年，原來火災天天有，現在偶爾才有。現在工廠的主要問題是電器和電線老化引發火災比較多。一些企業新買的機器，接電的時候直接從配電箱到機臺，容易導致軟皮融化，滴下來下面就是鞋材，引發火災。針對這一問題，引導企業在配電箱裝配空氣開關，給電線套管，這一問題得到很大程度上解決。

針對非正規經濟中的不同的小微企業和家庭作坊，地方政府也從產業集群高質量發展的需要出發，建立了分類治理的思路：

首先從小微企業和家庭作坊中篩選出事關產業集群高質量發展且負外部性較大的主體，在規范其生產的基礎上，比如印花和電鍍環節，就近為其提供相對正規和專門化的空間。其次，針對一些在產業鏈上和龍頭、腰部企業發揮協同和輔助作用且負外部性有限的小微企業，則采取包容性治理的思路。最后，針對一些極為不規范，負外部性小且加劇盲目生產的企業和家庭作坊，則選擇加強規范，確保其和其他經營主體一樣遵守基本的合規要求，確立平等競爭秩序，同時緩解盲目生產問題。